Las actuales normas internacionales en materia de medición del empleo y el desempleo, adoptadas por la Conferencia Internacional de Estadígrafos del Trabajo, son reconocidas en todo el mundo. La mayoría de las mediciones nacionales de empleo y el desempleo tienden a ajustarse cada vez más a estas normas, lo cual permite hacer comparaciones internacionales razonables de las estimaciones nacionales. Sin embargo, las estimaciones del empleo y el desempleo no describen plenamente el desempeño del mercado de trabajo en los distintos países y necesitan completarse con otras mediciones que reflejen aspectos diferentes de la situación del mercado laboral. Dichas mediciones se necesitan con gran urgencia en el caso de los países en desarrollo, donde la falta de programas de asistencia a los desempleados obliga a los trabajadores que se encuentran sin empleo a dedicarse a actividades económicas marginales. También son necesarias en los países industrializados, donde las personas con empleo también se encuentran con oportunidades de empleo inadecuadas.

Población con Empleo, Desempleada y no Económicamente Activa

Resumen de las definiciones estadísticas internacionales

La población con empleo abarca a todas las personas dedicadas, aunque sólo fuera por una hora, a la producción de bienes y servicios durante un corto período de referencia, y a todas las personas que tienen un puesto de trabajo y que se han ausentado del mismo, pero que trabajan en él de manera habitual. Se trata de un concepto extensivo que engloba a todos los tipos de situación en el empleo, incluidos el trabajo ocasional, el trabajo con jornada reducida y todas las formas de empleo irregular.

La población desempleada refleja la incapacidad de una economía para proporcionar empleos a su fuerza de trabajo, y abarca a todas las personas que no tienen un empleo pero que están disponibles y buscan trabajo. En determinadas circunstancias, puede incluirse dentro de la población desempleada a trabajadores que no buscan trabajo, esto es, aplicando una definición "laxa" del desempleo.

La población no económicamente activa constituye una categoría residual en la que se incluye a las personas que no tienen un empleo ni están desempleadas. Abarca a las personas incapaces de trabajar, debido a discapacidades físicas, así como a todas las personas que, por motivos personales tales como estudios, responsabilidades familiares o edad avanzada, no desean trabajar. A fin de reducir el costo de recopilación de la información, se incluye también a las personas menores de cierta edad, definida en el plano nacional, sin tener en cuenta si trabajan o buscan trabajo. La edad por debajo de la cual las personas se consideran no activas se escoge en general de modo que abarque a los grupos de edad que no suelen participar en la actividad económica como, por ejemplo, las personas de edad inferior a la de escolarización obligatoria o a la edad mínima de acceso al trabajo fijada por la legislación.

Cuando se integra en el marco conceptual de la fuerza de trabajo, el subempleo se define en relación con un corto período de referencia de un día o de una semana. A fin de representar todos los ciclos importantes a lo largo del año, la medición del subempleo tiene que repetirse a lo largo del año con intervalos suficientemente frecuentes. Sólo unos pocos países son capaces de hacerlo así; de hecho, de los 84 países que informaron a la OIT de que habían llevado a cabo una encuesta de hogares para medir el empleo y el desempleo, tan sólo 12 llevaban a cabo encuestas mensuales, y 24 países tan sólo llevan a cabo encuestas trimestrales o cuatrimestrales. En los países donde no se procede a una medición frecuente, resulta importante describir también la situación del subempleo respecto de un período de referencia largo.

La recomendación, realizada por la OIT, fue que se definiera el subempleo en relación con períodos de referencia largos, ante la preocupación de que los trabajadores que permanecen inactivos durante parte del año, pero que, cuando trabajan lo hacen con horarios muy prolongados, no queden identificados si se utiliza un período de referencia corto. Aún cuando se repita la medición a lo largo del año, como es el caso de los trabajadores estacionales en las áreas rurales y de los trabajadores ocasionales en régimen de dedicación plena, que están dispuestos y son capaces de trabajar un mayor número de horas a lo largo del año.

El alcance del subempleo

En otras palabras, las personas están subempleadas cuando la duración o productividad de su trabajo es inferior a su nivel de pleno empleo. El nivel de pleno empleo de una persona puede definirse de distintas maneras, dependiendo en gran medida si el subempleo se relaciona con cuestiones de mercado de trabajo o con cuestiones de desarrollo económico.

Cuando se vincula con cuestiones de mercado de trabajo, el subempleo trata de identificar a aquellas personas que, debido a la reducción o modificación de la demanda de mano de obra o a la insuficiente creación de empleo en relación con determinados oficios, se ven obligadas, para no encontrarse sin trabajo, a trabajar con horarios más reducidos, en empleos con niveles de calificación inferior o en unidades económicas menos productivas. Los trabajadores a tiempo parcial pueden encontrarse en esta situación siempre que estén dispuestos y sean capaces de trabajar un mayor número de horas que el que trabajan en la actualidad. Los trabajadores del sector informal se encuentran en la misma situación cuando están dispuestos y son capaces de trabajar de manera más productiva que en la actualidad. Este tipo de medición del subempleo (relacionado con el mercado de trabajo) se llamó originalmente "desempleo encubierto" (Robinson, 1937).

Las mediciones del subempleo relacionadas con el mercado de trabajo se basan principalmente en la voluntad y la capacidad de los trabajadores para incrementar la duración o la productividad del trabajo y, en consecuencia, se prestan a una medición estadística en las encuestas de hogares (OIT, 1957b).

También puede asociarse el subempleo a cuestiones de desarrollo económico, en cuyo caso se pretende identificar los recursos "malgastados", que no se utilizan debido a que los actuales niveles tecnológicos y la organización son deficientes. Se trata típicamente de los trabajadores de entornos tradicionales o del sector informal, donde muchas personas trabajan un número reducido de horas o de manera improductiva debido a que sus establecimientos funcionan con bajos niveles de capital y tecnología, o con una organización inadecuada. Muchos trabajadores que se encuentran en esta situación no obtienen suficientes ingresos para un sustento adecuado. Esta medición del subempleo se ha relacionado comúnmente con la teoría del "exceso de mano de obra" que afirma que puede retirarse mano de obra del trabajo sin afectar a la producción gracias a una mejora de los métodos de organización y producción (C. Hsieh, 1952 y OIT, 1957a).

Una medición vinculada al desarrollo requiere la comparación de los niveles actuales de utilización de la mano de obra, por ejemplo, las horas de trabajo o los ingresos del empleo de los trabajadores, de ser posible durante un período de referencia prolongado de, por ejemplo, un año, con los niveles potenciales de utilización de la mano de obra, esto es, con la cantidad de trabajo que la población es potencialmente capaz de proporcionar si mejoran las circunstancias (OIT, 1957b). El nivel de utilización potencial de los trabajadores es una estimación de su nivel de pleno empleo, que se determina de manera exógena sobre la base de hipótesis relativas a las capacidades potenciales y a los deseos de los trabajadores, a la movilidad de los mismos a través de las ocupaciones, las industrias y las regiones. En principio, debería ser específico para cada trabajador. No obstante, en la práctica, se trata en general de una norma o valor único, inspirado por la legislación nacional o que surge de necesidades analíticas o políticas. Las personas se consideran subempleadas cuando los niveles actuales de utilización de su capacidad se sitúan por debajo de la norma correspondiente.

Las mediciones vinculadas al desarrollo se han relacionado con características de ciertos trabajadores como son:

1) Los trabajadores pobres, esto es, las personas cuyos ingresos se sitúan por debajo de la línea de pobreza o del salario mínimo (P. Hauser, 1974; H. Moir, 1980; E.C. Morris, 1986; S.M. Oster, et al., 1978);

2) Las personas con "necesidades básicas insatisfechas", que no son capaces de ganar lo suficiente para adquirir una determinada cantidad de bienes y servicios (M. Hopkins, 1985);

3) Los trabajadores pertenecientes a determinadas "categorías en el empleo" y categorías según "el nivel de educación" (PREALC, 1984).

Las mediciones vinculadas al mercado de trabajo y al desarrollo se solapan, pero no son equivalentes. Una medición del subempleo vinculada al mercado de trabajo excluye a las personas que trabajan pocas horas o de manera improductiva pero que no desean o no pueden trabajar más horas, o adaptarse a una mejor organización del trabajo o a métodos de producción perfeccionados. Estos mismos trabajadores quedan incluidos en una medición del subempleo vinculada al desarrollo, las mediciones vinculadas al mercado de trabajo abarcan a los trabajadores que no necesariamente trabajan pocas horas o de manera improductiva pero que están dispuestos y son capaces de trabajar más horas o de manera más productiva. Sin embargo, estos trabajadores quedan excluidos en una medición del subempleo vinculada al desarrollo. Aunque estas diferencias existen y son importantes, las directrices internacionales sobre el subempleo han definido el subempleo invisible para abordar cuestiones vinculadas al desarrollo económico, y el subempleo visible para abordar cuestiones vinculadas al mercado de trabajo. Las definiciones internacionales de subempleo visible e invisible nunca han sido compatibles.

 

Limitaciones de la Medición del Subempleo Vinculadas al Desarrollo

La Elección de Normas Válidas

Las normas escogidas para determinar qué personas están subempleadas deberían reflejar el nivel de pleno empleo de la población. Sin embargo, se han escogido en general normas bajas (esto es, un número de horas reducido, bajos niveles de ingresos, terrenos de pequeña dimensión, bajo poder adquisitivo, etc.), lo cual ha dado lugar a mediciones del subempleo que se relacionan con las personas que trabajan pocas horas, que están mal remuneradas, con un bajo nivel de calificación, etc. Esto significa que no se incluye a ciertas personas subempleadas como, por ejemplo, aquellas cuyo número de horas trabajadas o cuyo nivel de capacitación o de ingresos son relativamente elevados, pero que son capaces y desean trabajar en un empleo más adecuado. También quedan incluidas algunas personas que no están subempleadas, como por ejemplo las que no son capaces de trabajar un mayor número de horas o de obtener ingresos más elevados, incluso en mejores circunstancias, y aquellas que no están dispuestas a hacerlo (Myrdal, 1968).

Instrumentos de Medición

Para medir y analizar los diversos aspectos del subempleo, las actuales pautas internacionales en materia de subempleo recomiendan utilizar además de las encuestas por muestreo de la fuerza de trabajo, las encuestas de presupuestos familiares, los censos de población, los censos agropecuarios e industriales, los informes periódicos de los establecimientos, los registros de los servicios de colocación y la contabilidad nacional. Entre las fuentes que proporcionan datos técnicos se hallan las encuestas y registros especiales, que no tienen un carácter esencialmente estadístico, como son las encuestas sobre la dirección de las fincas agrícolas y las encuestas sobre la utilización del tiempo, así como los registros de los programas de fomento agrícola. Las encuestas de hogares también presentan la ventaja de poder abarcar cuestiones conexas, permitiendo de este modo el análisis combinado del subempleo con el empleo y el desempleo, con las horas de trabajo y los ingresos o con la satisfacción en el empleo y las condiciones de trabajo. También abarcan a todos los trabajadores, incluidos aquellos con empleo ocasional, estacional e independiente, entre los que cabe esperar un alto nivel de subempleo.

Diferentes formas de subempleo

El subempleo se determina en relación con dos aspectos del trabajo, es decir, la duración y la productividad, que son los elementos que describen la utilización de la fuerza de trabajo (Myrdal, 1968). La duración puede observarse directamente y cuantificarse a partir de las horas trabajadas por la población ocupada. La productividad del trabajo, en cambio, se determina mediante varios factores, la mayoría de los cuales no puede medirse fácilmente. Algunos se refieren a características de los trabajadores, tales como su nivel de calificación, su actitud con respecto al trabajo y a la vida en general y sus aptitudes físicas y mentales. Existen otros factores que se fijan a corto o mediano plazo, tales como la distribución de la fuerza de trabajo, los recurso naturales existentes, el nivel de tecnología y el volumen de capital. Estos dos aspectos corresponden a las dos formas de subempleo definidas en las directrices vigentes: el subempleo visible, que refleja la duración inadecuada del trabajo, y el subempleo invisible, que refleja la productividad inadecuada del trabajo. Se considera que es necesario seguir diferenciando estas dos formas de subempleo. En particular, determinar dos variables que reflejan el subempleo invisible, es decir, el ingreso por hora y la utilización de las calificaciones.

El subempleo visible y las otras formas de subempleo no se excluyen entre sí. Una persona puede estar subempleada con respecto al tiempo de trabajo así como a las calificaciones o con respecto al tiempo de trabajo y al ingreso horario. A efectos de analizar la relación entre el subempleo visible y las otras formas de subempleo, dichos trabajadores pueden ser clasificados en ambas formas de subempleo y figurar en los cuadros correspondientes.

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