Como se expresó en el
dictamen obrante a fs. 89, la Provincia de San Luis promovió
acción de amparo contra el Estado Nacional (Poder Ejecutivo
Nacional)), el Banco Central de la República Argentina (en
adelante BCRA) y el Banco de la Nación Argentina (en más,
BNA, en su carácter de entidad responsable del pago de los
certificados a plazo fijo que reclama), con el objeto de
obtener que se declare la inconstitucionalidad del art.
12 del decreto de necesidad y urgencia 214/02 (según texto
del art. 3° de su similar 320/02), del decreto 1570/2001
y del art. 2° del mencionado 214/02, en cuanto dispone convertir
a pesos los depósitos en dólares a un valor de U$S 1 = $
1,40, y se ordene al BCRA y al BNA que le devuelvan el importe
de los plazos fijos -que identifica- en la misma moneda
en que fueron impuestos o, a su opción, en pesos al valor
en el mercado libre de cambios, al tipo vendedor del día
anterior al vencimiento de la obligación.
Describe la legislación vigente para concluir que los fondos
públicos provinciales depositados en dólares fueron "pesificados",
conforme al art. 2° del decreto 214/02 al valor de $ 1,40
por dólar y que su devolución no se encuentra sujeta al
cronograma establecido en la resolución 6/02 del Ministerio
de Economía y sus modificatorias, porque el BCRA excluyó
de la reprogramación de los depósitos a las imposiciones
a plazo fijo constituidas por los gobiernos provinciales
(comunicación "A" 3467, Anexo, punto 1.2.3).-
Sostiene que el art. 12 del decreto indicado, a pesar de
su nueva redacción, es irrazonable en tanto imposibilita
el ejercicio de la jurisdicción y torna ilusorio el derecho
que se busca proteger por la vía del amparo.-
Afirma que las medidas cuestionadas -el "corralito
financiero" y la "pesificación compulsiva"-
son inconstitucionales por violar los arts. 14 y 17 de la
Constitución Nacional y el art. 21 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica)
y, por tal motivo, no () hallan cabida dentro del estándar
de restricción razonable de los derechos. Acepta que la
ley, sobre todo en épocas de emergencia, pueda subordinar
el uso y goce de la propiedad al interés social, pero no
que pueda aniquilarla. Expone que, mientras el decreto 1570/01
afecta la disponibilidad de los fondos, la "pesificación"
afecta la sustancia o materialidad del derecho e implica
una confiscación o pérdida patrimonial definitiva.-
Entiende que los decretos 1570/01 y 214/02 violan la garantía
constitucional de la seguridad jurídica, que se traduce
en el sometimiento de las autoridades al derecho vigente
-como fue en subvertir la regla de la intangibilidad de
los depósitos- y a la interdicción de su cambio intempestivo
salvo que, en su caso, se compense al afectado.-
Arguye que los obstáculos para disponer de los recursos
representan un acto normativo del Estado Nacional que atenta
contra el normal desenvolvimiento del gobierno de la provincia
de proveer al desarrollo económico y al bienestar local,
aspectos resguardados por la garantía del principio federal
y la autonomía provincial, y considera que a sus depósitos
en dólares le son aplicables iguales principios que los
que reconocen el dominio originario de los recursos naturales
y aquellos caracteres que definen al dominio público estatal,
así como también el tratamiento que se les da a los fondos
depositados por los estados extranjeros a través de sus
representaciones diplomáticas y por los organismos internacionales,
que fueran excluidos del "corralito" y de la "pesificación".-
Dice que acceder a su pretensión no supone un efecto catastrófico
multiplicador, porque sólo se trata de la devolución en
dólares de fondos públicos provinciales depositados en plazos
fijos en la misma divisa y San Luis es la única provincia
argentina que los posee.-
Sintetiza su agravio al decir que las medidas dispuestas
por el gobierno federal afectan el derecho de propiedad
del Estado provincial y tiene carácter confiscatorio, ya
que le privan definitivamente y sin ninguna compensación
de los recursos obtenidos de sus contribuyentes, destinados
a la atención de necesidades públicas locales de carácter
impostergable.-
De
conformidad con el citado dictamen de este Ministerio Público,
V.E. declaró que la causa corresponde a su competencia originaria,
a la vez que convocó a las partes a una audiencia conciliatoria
(fs. 150).-
En aquélla, el presidente del Tribunal exhortó a las partes
a alcanzar un acuerdo. El Estado Nacional, por medio del Procurador
del Tesoro de la Nación, dijo desconocer los términos de la
demanda como para arrimar alguna propuesta conciliatoria,
por lo cual se decidió entregar copia de los escritos a las
demandadas y se fijó nueva audiencia (conf. copia de la desgrabación
de la audiencia obrante a fs. 169/ 177 y acta de fs. 160).-
El 26 de marzo de 2002, la provincia presentó una propuesta
que no fue aceptada, al entender el representante del Estado
Nacional que no podía ni debía ejercer o aceptar proposición
alguna, porque resultaría violatorio del bloque de legalidad,
aunque no descartó la posibilidad de escuchar una propuesta
del Tribunal. En este sentido, la Corte informó a las partes
que les haría llegar su sugerencia conciliatoria (v. copia
de la desgrabación de la audiencia de fs. 179/182 y acta de
fs. 178).-
A fs. 186, a solicitud de la Provincia de San Luis y sin perjuicio
de continuar con la etapa conciliatoria, el Tribunal requirió
al BNA, al BCRA y al Poder Ejecutivo Nacional, el informe
circunstanciado del art. 8° de la ley 16.986.-
Asimismo, con fundamento en el art. 36, inc. 2° del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación -marco en donde encausó
el presente trámite-, estimó que era conveniente oír a la
Asociación de Bancos Argentinos (ABA) y a la Asociación de
Bancos Públicos y Privados de la República Argentina (ABAPPRA),
para viabilizar la intención de éstas de no mantenerse ajenas
a un conflicto generalizado y, a tal fin, convocó a nueva
audiencia (fs. 191) que se llevó a cabo el 16 de mayo de 2002,
en donde, además de escucharlas, se leyó y entregó a las partes
la versión de las propuestas conciliatorias sugeridas por
el Tribunal -una por la mayoría y otra por el juez Vázquez-
y se acordó un plazo de 10 días para su contestación (acta
de fs. 350).-
-III-
El
BCRA, el Ministerio de Economía -con el patrocinio letrado
del subprocurador del Tesoro de la Nación, en representación
del Estado Nacional- y el BNA presentaron los informes correspondientes
(fs. 206/224;; 225/285 y 303/347, respectivamente).-
Dado que las presentaciones exponen similares argumentos,
los resumiré de manera conjunta.-
Sostienen la improcedencia formal de la vía, toda vez que
la provincia no logra justificar que el camino elegido sea
el único idóneo para resguardar sus derechos; máxime, al haber
consentido el trámite inusual que la Corte asignó a la acción
que se supone expedita. Tampoco demostró -aducen- que no pueda
obtener por otro medio la reparación de los perjuicios que
invoca. En el mismo orden de ideas, afirman que el tema a
resolverse impone la necesidad de un amplio debate sobre las
normas, su aplicación, sus consecuencias y los eventuales
perjuicios alegados, circunstancias que sólo podrán garantizarse
con su evaluación adecuada por las vías ordinarias.-
Afirman que la provincia intenta mantenerse ajena a la conmoción
económica existente en el país, al soslayar la situación de
gravedad institucional reinante, y que no sufre indisponibilidad
alguna de su dinero, desde el momento en que con los depósitos
existentes en el BNA abonó sueldos a sus empleados y pagó
a sus contratistas, al tiempo que renovó varias imposiciones
y otras fueron acreditadas en cuentas a la vista.-
En igual orden de ideas, aducen que no hay agravio, sino una
impronta especulativa, en tanto la pérdida del valor que la
provincia alega es inexistente en razón de que la convertibilidad
era una paridad legal artificial no económica. Analizan que,
al caer aquélla, la obligación del Estado Nacional consiste
en mantener la estabilidad de la moneda, no ya en su relación
con el dólar, sino con el valor de los bienes y servicios
existentes y que se prestan en el país.-
Afirman que la modificación de la paridad cambiaria es una
facultad de política económica -cuestión política de discrecionalidad
técnica- implementada por el Poder Ejecutivo Nacional por
delegación expresa del órgano legislativo, cuyo mérito y oportunidad
no son susceptibles de revisión judicial.-
Entienden que las medidas adoptadas tienen como finalidad
resguardar el sistema financiero, pero no en protección directa
de los bancos, sino por la necesidad de que en la república
exista un sistema financiero sin el cual ningún país es viable.-
Aducen que en situaciones de emergencia como las que vive
el país, el interés general debe primar sobre el particular
y que, dado que los derechos reconocidos en la Constitución
Nacional se ejercen conforme las leyes que los reglamentan,
pueden ser válidamente suspendidos en su uso y goce.-
Por otra parte, indican que la Provincia de San Luis recaudó
el dinero de sus contribuyentes en pesos y los convirtió a
dólares, lo cual fue claramente una ficción; es decir, no
depositó dólares sino pesos convertidos. La necesidad del
Estado local de pagar sus gastos y deudas no es en dólares
sino en pesos, toda vez que el mismo decreto que impugna impone
que todo pago se efectúe en pesos, por lo que devolverle moneda
extranjera configuraría un enriquecimiento ilícito de su parte.-
Asimismo, sostienen que aquélla se equivoca al decir que la
obligación de dar sumas de dinero, al derogarse la ley de
convertibilidad, se transformó en una obligación de dar cosas,
en tanto la nueva ley de emergencia 25.561 mantuvo vigente
la redacción de los arts. 617, 619 y 623 del Código Civil
(conforme a la redacción que les otorgó la ley 23.928).-
Desde otra perspectiva, señalan que la provincia yerra cuando
invoca la protección de convenios internacionales, porque
el Pacto de San José de Costa Rica se refiere sólo a las personas
físicas y así fue aclarado en diversas opiniones consultivas
internacionales que, al efecto, citan.-
-IV-
Con
posterioridad a la presentación de los informes reseñados,
los demandados solicitaron una prórroga del plazo fijado para
responder a los términos de la conciliación sugerida por la
Corte, atento a que se encontraba a la firma del señor presidente
de la Nación un proyecto de acto que, posiblemente, daría
solución al litigio. La ampliación fue concedida (fs. 456
y 457 vta.).-
Interin, el representante de la Provincia de San Luis planteó
la inconstitucionalidad del decreto 905/02 (fs. 461/463),
mientras que el Estado Nacional puso en conocimiento del Tribunal
su existencia (fs. 465/466).-
A
fs. 472, en atención al estado de las actuaciones y sin que
se hubiera llegado a un acuerdo, el Tribunal confirió vista
a este Ministerio Público. En esa oportunidad entendí que,
dado que la provincia había planteado la inconstitucionalidad
del decreto 905/02, así como su inaplicabilidad e inoponibilidad
al caso de autos, era prudente que V.E., de considerarlo procedente,
ordenara el traslado de la presentación a los demandados,
en salvaguarda del principio de bilateralidad procesal y por
la importancia y magnitud de los intereses en juego (fs. 473).-
Si bien así se dispuso a fs. 474, la Provincia de San Luis
se presentó a fs. 475 y desistió del planteo de inconstitucionalidad,
por considerar que carecía de interés legítimo en tal declaración.-
En este estado, V.E. remite nuevamente las actuaciones a este
Ministerio Público (fs. 476).-
-V-
Así
planteada la cuestión, debo señalar que la situación de autos
es por demás distinta de cualquier otra que se relacione con
los depósitos a plazo fijo de un ahorrista particular y así
lo ha entendido no solo el Estado Nacional al fijar las respectivas
reglamentaciones sino también V.E. a lo largo de la presente
tramitación, según se verá en adelante.-
En
efecto, el Estado Nacional ha reconocido al Estado provincial,
y éste la aceptó, una relación especial, de Estado a Estado.
En este sentido, la provincia actora no se encuentra en las
mismas condiciones que cualquier otro ahorrista afectado por
las medidas económicas adoptadas a partir del decreto 1570/01
sino, antes bien, por su carácter de Estado provincial, ha
sido objeto de un tratamiento diferenciado en tanto y en cuanto,
además de haber sido excluida de la reprogramación de los
depósitos (comunicación BCRA "A" 3467, Anexo, punto
1.2.3, del 8 de febrero de 2002), ha obtenido su transferencia
a cuentas a la vista con su consecuente disponibilidad (ver
informe BNA y nota del Ministerio de Economía, ya citados).
Prueba de ello es que la provincia puede utilizar los fondos
que reclama en función de sus necesidades financieras, conforme
surge de las manifestaciones que formula en su escrito de
inicio y de la prueba documental que allí acompaña, así como
de la nota SLyA n° 91, del 25 de marzo de 2002 (cuya copia
obra a fs. 226) y de otras constancias del expediente de donde
surge que pudo efectivamente disponer de sus ahorros depositados
en el BNA y, si bien es cierto que lo hizo en forma parcial,
también lo es que dicha utilización fue por montos significativos
y que incluso renovó algunas imposiciones (ver contestación
de esta entidad bancaria que luce a fs. 312/313, notificada
a fs. 348 sin que haya merecido negación expresa del Estado
local).-
Es decir que, en principio, no se ve impedida de cumplir sus
funciones públicas provinciales -fundamento que invoca como
base de su acción- y puede prima facie disponer de sus dineros
para hacer frente a los compromisos que dijo le acuciaban,
en las mejores condiciones que posibilita un estado de emergencia.-
En
otro orden, cabe aclarar que la provincia limita sus pretensiones,
en definitiva, a reclamar las diferencias resultantes entre
el monto originario de los plazos fijos que constituyó en
la entidad bancaria codemandada y los que corresponden por
la aplicación de la legislación que aquí impugna, a fin de
cumplir con las obligaciones que contrajo con proveedores,
contratistas y empleados públicos provinciales (ver propuesta
de conciliación a fs. 459/460) o, eventualmente, a recibir
una compensación por el súbito quebrantamiento del ordenamiento
jurídico que produjo el Estado Nacional al adoptar las medidas
económicas que cuestiona (fs. 60, primero y segundo párrafos,
reiterado a fs. 63 vta. punto 3).-
Es del caso señalar que existe otra circunstancia que amerita
comentario aparte. La Provincia de San Luis es la única de
la República Argentina cuyos ahorros han sido "atrapados"
por las leyes y reglamentaciones examinadas en estos obrados.
Las autoridades del Estado local creyeron en su país y dejaron
sus ahorros -el de sus contribuyentes- en las instituciones
financieras locales. Actitudes que hoy se leen como una salida
inteligente por haber confiado los depósitos a una banca en
el extranjero, no pueden bajo ningún punto de vista tornar
disvaliosa la postura de la Provincia de San Luis, que, confiando
en el país, prefirió mantener sus ahorros en la República
Argentina y ahora se ve, de algún modo, afectada.-
Sentado ello y teniendo en cuenta todos estos factores, adelanto
mi opinión en cuanto me permite recomendar a V.E., de considerarlo
pertinente, que ejerza la facultad dirimente conferida por
el art. 127 de la Constitución Nacional, con fundamentos que
seguidamente expondré.-
Liminarmente,
considero necesario expresar que el trato diferente que postulo,
no genera, a mi modo de ver, desigualdad alguna con los ahorristas
particulares. Para ello, tengo en cuenta que V.E. tiene dicho,
con relación a los sujetos pasivos de la aplicación de medidas
en situaciones de emergencia -como en el sub lite, en donde,
reitero, la provincia no es un ahorrista más- que la garantía
de la igualdad ante la ley radica en consagrar un trato legal
igualitario a quienes se hallen en una razonable igualdad
de circunstancias, por lo que tal garantía no impide que el
legislador contemple en forma diferente situaciones que considere
diferentes en tanto dichas distinciones no se formulen con
criterios arbitrarios, o de indebido favor o disfavor, privilegio
o inferioridad personal o de clase o de legítima persecución
(conf. doctrina Fallos: 313:1513).-
A su vez, debe tenerse presente que la Nación es cada una
de las provincias y el conjunto de ellas. El federalismo argentino
significa una relación interprovincial de unidad indestructible
que da sentido y existencia al Estado Federal, en el que funcionan
dos esferas independientes de poderes, en relación de coordinación
y de limitación (conf. Fallos: 314:1915). Como sostuviera
ese Tribunal en Fallos: 310:2478, el delicado equilibrio del
sistema federalista, que asegura la armonía y el respeto recíproco
de los estados provinciales y la de éstos con el poder central,
requiere que, como medio de garantizar la paz interior, la
Corte Suprema intervenga para resolver las querellas entre
estos organismos autónomos partes del cuerpo de la Nación,
en ejercicio de las facultades que, como intérprete último
de la Constitución, le conciernen y con la sola exigencia
de que tales quejas asuman la calidad formal de una demanda
judicial (conf. considerando 63, voto en mayoría).-
En
consonancia con mi posición en cuanto a que la Corte Suprema
haga efectivo el ejercicio de su facultad dirimente en el
sub judice, rescato el precedente "La Pampa, Provincia
de c/ Mendoza, Provincia de s/ acción posesoria de aguas y
regulación de usos" (Fallos: 310:2478) y, en especial,
el voto en disidencia del juez Fayt. Allí se sostuvo que las
disputas interestatales involucran los intereses de cuasi
soberanos, que presentan cuestiones delicadas y complejas
que merecen más de una experta administración que de la decisión
judicial basada sobre reglas demasiado estrictas por lo que
tales controversias podían resolverse mediante la negociación.
Con relación a la facultad de jurisdicción dirimente de la
Corte Suprema, me permito transcribir el voto del juez Carlos
Fayt (en disidencia, en los autos ya citados) con el que,
en lo que aquí respecta, comparto: "Que ésta es, finalmente,
la ocasión de efectuar algunas precisiones doctrinarias sobre
la índole de la jurisdicción dirimente de la Corte Suprema
de Justicia de la Nación, que como señalo es muy diversa a
la establecida por los artículos 100 y 101 para su actuación
como tribunal de justicia. ( ) Dirimir no es juzgar, y por
ello es función que si la Constitución Nacional confió a jueces,
lo fue en razón no de la índole de la tarea sino de una preferencia
del constituyente en el reparto de tareas que efectuó. En
las acepciones que nos interesan, juzgar es 'deliberar, quien
tiene autoridad para ello acerca de la culpabilidad de alguno
o de la razón que le asiste en cualquier asunto, y sentenciar
lo procedente'; dirimir es 'ajustar, fenecer, componer una
controversia' (Academia). ( ) El art. 109 de la Constitución
Nacional (hoy 127) que crea este peculiar y precioso sistema
para 'ajustar, fenecer, componer' controversias entre provincias,
asegurando así la paz interior, tiene origen en el derecho
constitucional latinoamericano y no se halla en la Constitución
de los Estados Unidos. La toma Alberdi de la Constitución
de Mora Granade y el constituyente argentino adopta la norma
por él propuesta con leve variante en un término. ( ) Los
miembros de este Tribunal cabe que se sientan honrados especialmente
al cumplir con esta función no judicial que se les confió..."
(la negrilla no es original). Así lo entendió Montes de Oca
(citado por el juez Fayt en su voto) al decir que la facultad
dada a la Corte de dirimir los conflictos de las provincias
entre sí es una garantía de paz, cuya eficacia ha podido demostrarse
después de nuestra organización. Sobre la jurisdicción dirimente
el mencionado ministro de la Corte, cita también a Joaquín
V. González, quien expresó que la adjudicación de tal tarea
a la Corte está fundada en la necesidad de establecer la más
perfecta igualdad entre las provincias, desde el momento en
que ninguna puede ser juez y parte y agrega que la Constitución
confirma los poderes de la Suprema Corte al establecer en
el art. 109 que las quejas de una provincia deben ser sometidas
a ella y dirimidas por ella.-
Sigue exponiendo Fayt en su fallo que "A lo dicho por
estos maestros desde el pasado puede hoy añadirse que en circunstancias
más pacíficas, ese 'juez común' debe atender no solo a la
paz interior sino además al bienestar general, así pudo decir
la Corte en Fallos: 178:19 que 'La Constitución ha querido
hacer un solo país para un solo pueblo; no habría nación si
cada provincia se condujera económicamente como una potencia
independiente. Pero no se ha propuesto hacer una nación centralizada.
La Constitución ha fundado una unión indestructible pero de
estados indestructibles...Los constituyentes...establecieron
una unidad, no por supresión de las provincias,...sino por
conciliación de la extrema diversidad de situación, riqueza,
población y destino...y la creación de un órgano para esa
conciliación, para la protección y estímulo de los intereses
locales, cuyo conjunto se confunde con la nación misma'. La
Corte Suprema de Justicia es, en el campo que el art. 109
acota, el órgano de esa conciliación..." (considerando
5°).-
En
razón de no poder establecerse una línea divisoria ni hacer
posible una distinción absoluta y cierta entre lo que son
intereses de la República entera y lo que constituye la jurisdicción
y las conveniencias exclusivas de las provincias, es que entiendo
aplicable al sub lite el fundamento sostenido por V.E. en
los precedentes citados. En este sentido, aún sin tratarse
de un conflicto interprovincial sino de un conflicto de una
provincia con el poder central, encuentro atendible que el
Tribunal actúe en virtud de lo estipulado en el art. 127 de
la Carta Fundamental, que supone conferirle la trascendente
misión de dirimir los conflictos interestatales.-
Abrevando una vez más en el voto del juez Fayt (con cita de
Fallos: 178:19) no queda lugar a dudas de que el mayor valor
de la Constitución está "...en la obra práctica, realista,
que significó encontrar la fórmula que armonizaba intereses,
tradiciones, pasiones contradictorias y belicosas. Su interpretación
auténtica no puede olvidar los antecedentes que hicieron de
ella una creación viva, impregnada de realidad argentina,
a fin de que dentro de su elasticidad y generalidad que le
impide envejecer con el cambio de ideas, crecimiento y redistribución
de intereses, siga siendo el instrumento de ordenación política
y moral de la Nación".-
Es
la realidad argentina que vivimos y la agilidad interpretativa
que permite nuestra Ley Fundamental lo que me lleva a sostener
que la facultad de diriniir del Superior Tribunal contenida
en el actual art. 127 de la Constitución es aplicable a la
contienda aquí en examen. Esta inteligencia está esbozada
en el voto en mayoría del precedente tantas veces citado cuando
expresa que "...el delicado equilibrio del sistema federalista,
que asegura la armonía y el respeto recíproco de los estados
provinciales -y la de éstos con el poder central- requería
que, (...) la Corte Suprema interviniese para resolver las
querellas entre estos organismos autónomos partes del cuerpo
de la Nación...".-
La cuestión que en el sub examine se analiza no puede ser
circunscripta dentro de los límites y los alcances de una
simple contienda judicial entre la Provincia de San Luis y
el Estado Nacional, sino antes bien debe ser encarada por
el Superior Tribunal de manera ineludible utilizando el instrumento
adecuado que le otorga la Constitución Nacional, en su carácter
de custodio último de ésta.-
Para ello tengo en cuenta que esta controversia puede afectar
sustancialmente la esencia del sistema federal, uno de los
pilares de nuestra Ley Fundamental, por lo que la Corte debe
garantizar la tarea que le fue encomendada: ser prenda de
unión, paz interior y bienestar general.-
Es en este orden de pensamientos que, en mi opinión, deben
extremarse los cuidados en tanto -como ya dijera- los intereses
en juego denotan una situación de gravedad institucional que
pone en peligro no sólo la integridad de la provincia sino
la de la Nación toda. En aras de encontrar una respuesta que
tienda al bien común y al mantenimiento de la vida pública
de las partes en el pleito, el agotamiento de todos los medios
posibles para llegar a una solución no es en vano, debiendo
tener en claro las partes aquí encontradas, que son parte
de una misma Nación y que una solución en común a sus pretensiones
importará más a sus intereses que la satisfacción de sus solicitudes
primarias.-
Como
expresara Juan Bautista Alberdi "El Gobierno Federal
no es el bien de una Provincia: es el negocio de todas juntas
y de cada una. El Gobierno Federal no es un gobierno ajeno
a las Provincias; es un gobierno tan peculiar y propio de
las Provincias, como el local de cada una. Lo que hay es que
lo forman todas juntas, en lugar que el otro es obra aislada
de cada una. Entre los dos se completan, y los dos forman
el poder íntegro y total de las Provincias argentinas"
(Alberdi, "Derecho Público Provincial Argentino",
segunda parte, & VII, citado por Segundo V. Linares Quintana
en "Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional",
tomo 9, edit. Plus Ultra, págs. 806/807).-
Deben las partes, con la labor negociadora de la Corte Suprema
como organismo de jurisdicción dirimente, encontrar una solución
adecuada por la cual coordinen esfuerzos y voluntades dirigidos
al bien común general, más allá de los aciertos o desaciertos
de las normas en juego, sin que ello implique una superioridad
-sin límites- del derecho de propiedad de la provincia por
sobre los intereses generales de la República toda, ni la
subordinación de aquélla al gobierno central, toda vez que
el federalismo encierra un reconocimiento y respeto hacia
la identidad de las provincias, lo que configura una fuente
de vitalidad para la República en la medida que permite diseñar,
mantener y perfeccionar el sistema republicano local (conf.
doctrina de Fallos: 317:1195).-
La
solución que propicio es, a mi entender, la misma que sostiene
la Corte Suprema de Justicia de la Nación, quien no sólo tuvo
en cuenta la diferente situación de la Provincia de San Luis
en relación a los demás ahorristas, sino que, desde el momento
en que llamó a una conciliación y encauzó el trámite dentro
del marco del art. 36 inc. 2° del CPCC, comprendió que el
modo necesario para arribar a una decisión de mayor provecho
era concientizar a las partes litigantes de las ventajas de
la elaboración de una propuesta que conciliara los intereses
de ambas.-
La Corte ha venido actuando, entonces, cuidadosamente tratando
de resguardar los dos valores en juego: por un lado, el funcionamiento
del sistema financiero en su conjunto y, por el otro, el derecho
de propiedad de la provincia actora.-
En
este sentido, hizo lugar a la medida cautelar solicitada por
la Asociación de Bancos Públicos y Privados de la República
Argentina en autos A.1460.XXXVIII "Asociación de Bancos
Públicos y Privados de la República Argentina (ABAPPRA) y
otros c/ San Luis, Provincia de s/ acción de inconstitucionalidad",
ordenó la citación del Estado Nacional y del Banco Central
de la República Argentina, como terceros interesados en los
términos del art. 94 del CPCC, y consideró "...innecesario
señalar que la situación existente, de público y notorio conocimiento,
requiere el dictado de medidas que mantengan la situación
de derecho existente con anterioridad a las disposiciones
sancionadas y promulgadas por la Provincia de San Luis",
que imponen -contrariamente a lo determinado por las leyes
y reglamentaciones dictadas por el Estado Nacional en materia
financiera y bancaria- la devolución inmediata y sin restricción
alguna de la totalidad de los depósitos de las entidades financieras
que operan en el ámbito de la provincia, en las condiciones
pactadas originalmente, en términos, moneda, plazo y tasa
y reglamenta un procedimiento particular para concretarlo
(ley provincial 5303 y decretos locales 1577/02 y 1810/02).
Pienso que, de este modo, si bien a título cautelar, preservó
el funcionamiento del sistema financiero en su conjunto y,
consecuentemente, los intereses de todos los sectores de la
economía nacional al evitar el grave riesgo social que derivaría
de su quiebra.-
Además, con el fin de preservar el derecho de propiedad de
la Provincia de San Luis, resolvió oportunamente encausar
la actuación del Tribunal dentro de lo previsto en el art.
36, inc. 2°, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación,
para lo cual convocó a las partes a un acuerdo, les acercó
variantes de propuestas de conciliación y expresó a fs. 191
"Que la solución a la que se llegue deberá contemplar
de alguna manera la especial situación del estado provincial
actor planteada en el presente caso...".-
En este entendimiento, a los fines de lograr contrarrestar
los efectos disvaliosos que aparejaría la subordinación de
un derecho sobre el otro, es que la función jurisdiccional
dirimente de la Suprema Corte debe ejercerse con total amplitud
en un intento de acercar a las partes en litigio. Es, en mi
opinión, una obligación y una responsabilidad de la Corte,
en su carácter de máximo Tribunal de la República el actuar
con mayor ahínco en la necesidad de dirimir los intereses
de las partes y evitar que se malogre la unión nacional y
que sucesos no deseados hagan inviable una vida en sociedad
pacífica y organizada.-
Corresponde,
pues, dirimir el presente pleito, armonizando y resguardando
los derechos de ambas partes: por un lado, evitando que se
prive al Gobierno Federal de tomar las medidas que se consideren
apropiadas para conjurar la gravedad de la situación económica,
financiera y social en la que se encuentra inmersa la República
en tanto las mismas sean razonables para que, por otro lado,
proteja sustancialmente los derechos y garantías constitucionales,
en especial el derecho de propiedad, de la Provincia de San
Luis.-
-VI-
Parafraseando
al ya citado constitucionalista Segundo V. Linares Quintana
"En definitiva, el art. 109 (actual 127) de la Constitución
Nacional comporta un instrumento adecuado y eficiente para
que el más Alto Tribunal de la Nación, guardián y custodio
de la Ley Suprema, ejecutando la Garantía del Principio Federal,
a la vez que haga efectiva la defensa del Estatuto Fundamental
del país, asegure la real y plena vigencia de aspectos esenciales
de la República representativa federal, así como el cumplimiento
de los grandes fines consignados en aquel histórico documento,
de modo que en la dinámica constitucional sea hecha realidad
la regla de oro del federalismo que, como con claridad y agudeza
explicara Dorrego en la sesión del 29 de setiembre de 1826
del Congreso Constituyente de 1824-1827, consiste en que 'todas
las ruedas rueden a la par de la rueda grande'".-
Con lo expuesto, dejo así sentada mi opinión.-
Buenos
Aires, 18 de septiembre de 2002.-
FDO.:
Nicolás Eduardo Becerra
Buenos
Aires, 5 de marzo de 2003.-
Autos
y Vistos; Considerando:
Que
en atención a que mediante la providencia dictada a fs. 472,
la etapa conciliatoria abierta en el caso ha quedado concluida,
ténganse presente para su oportunidad las manifestaciones
formuladas por la parte demandada.-
Que,
en razón de lo expresado, la recusación deducida en el "otrosí"
del escrito que se provee, sin perjuicio de su extemporaneidad
(art. 18 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación),
y de su manifiesta improcedencia (Fallos: 310:2066; 322:257
y causa B.2507.XXXVIII "Beratz, Mirta Ester c/ Poder
Ejecutivo Nacional s/ amparo - medida cautelar", sentencia
del 18 de diciembre de 2002) carece de virtualidad, toda vez
que ha sido formulada en forma subsidiaria para el supuesto
de rechazarse liminarmente el planteo expuesto en su cuerpo
principal, lo que torna inoficioso su tratamiento. Notifíquese.-
FDO.:
JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT
- AUGUSTO CESAR BELLUSCIO (en disidencia)- ANTONIO BOGGIANO
(en disidencia)- GUILLERMO A. F. LOPEZ - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ
- JUAN CARLOS MAQUEDA (en disidencia).-
DISIDENCIA
DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON AUGUSTO CESAR BELLUSCIO,
DON ANTONIO BOGGIANO Y DON JUAN CARLOS MAQUEDA
Considerando:
1°)
Que el Banco de la Nación Argentina, demandado en estas actuaciones,
recusa con causa a los jueces Moliné O'Connor y Fayt.-
2°)
Que la recusación del juez Moliné O'Connor es improcedente
ya que el motivo que se alega no constituye la causal del
art. 17, inc. 7, del ordenamiento procesal.-
En efecto, la sola circunstancia de que haya sido publicado
en un periódico de esta capital y en su medio electrónico
el proyecto de voto del juez mencionado, no induce por sí
mismo que haya sido él quien lo haya suministrado a la prensa
sino, en todo caso, que dentro del modo normal de efectuarse
los debates en el Tribunal, esto es, mediante la comunicación
por escrito de los proyectos entre sus miembros, se ha producido
un desvío que no resulta posible imputar a persona determinada.-
3°)
Que distinta es la situación del juez Fayt, quien ha reconocido
públicamente la posesión de un depósito a plazo fijo en dólares
estadounidenses, del cual, obviamente, era propietario desde
antes de dictarse las normas que se impugnan en este proceso.-
Por consiguiente, la decisión mayoritaria de rechazar in limine
la recusación formulada resulta claramente afectada de un
vicio procesal, pues en el presente caso se ha deducido una
recusación con causa legal en los términos previstos por el
art. 22 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación,
cuyo incumplimiento la hace pasible de la sanción prevista
en el art. 169, segundo párrafo, del mismo código, además
del vicio sustancial de desconocer disposiciones expresas
de la ley.-
4°)
Que, independientemente de que el mencionado depósito haya
sido convertido o no en pesos, el directo interés del juez
recusado en la decisión de la causa es evidente pues en ella
se ha puesto en tela de juicio la constitucionalidad de todo
el plexo normativo que afecta su situación personal, con lo
que una decisión favorable a su inconstitucionalidad podría
hipotéticamente implicar una vía para volver sobre la pesificación
de su depósito solicitando su reconversión a moneda extranjera.-
En tal situación, es evidente que se encuentra configurada
en autos la causal de recusación prevista en el art. 17, inc.
2, del código antes citado. Por otra parte, el mismo recusado
parece haber advertido esa circunstancia -aunque tardíamente,
ya que actuó en causas similares ocultando la existencia del
depósito y su consiguiente interés en las decisiones-, al
haberse excusado en una de ellas, excusación que fue desechada
por el voto mayoritario de la Corte.-
Ello constituiría una grosera violación, no solo de las reglas
procesales y de la garantía del debido proceso legal asegurada
por el art. 18 de la Constitución, sino también del art. 8,
párrafo 1, de la Convención Americana de Derechos Humanos,
que asegura a toda persona la garantía de ser juzgada por
un juez o tribunal competente, independiente e imparcial.
Lo que resulta agravado por la circunstancia de que el juez
recusado rechace él mismo su recusación, convirtiéndose en
juez y parte, y en contradicción con su anterior actitud de
excusarse en asunto sensiblemente similar calificando inclusive
su excusación, curiosamente, como "indeclinable".-
Más allá de la letra de la Constitución, de los pactos internacionales
que la integran, y de la ley, desconocería elementales reglas
de ética, con el consiguiente escándalo y bochorno para el
Tribunal, que se dictara una sentencia que eventualmente se
pronunciase sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad
de un conjunto de normas que hacen a la política económica
del gobierno de la Nación mediante la integración de una mayoría
viciada con un juez con un interés concreto en la decisión.
Por tanto, reviste suma gravedad institucional, quizás el
más alto grado de ella, que se dicte una decisión de esa índole
con la Corte irregularmente constituida.-
Tal vicio se extendería a la eventual sentencia que se dictase
con la intervención como juez de una persona interesada en
que se decida en un determinado sentido, con las graves consecuencias
institucionales que ello implicaría, poniendo en entredicho
no sólo la regularidad de la administración de justicia por
el poder competente del gobierno federal sino aun la del funcionamiento
mismo de los órganos que constitucionalmente rigen a la Nación.-
Por tales consideraciones, los abajo firmantes concuerdan
con el rechazo de la recusación al juez Moliné O'Connor, pero
obviamente no con que intervenga en un acuerdo viciado el
juez Fayt, por lo que la recusación a su respecto debe ser
aceptada, por lo que ponen de manifiesto la nulidad de lo
decidido y de la sentencia que eventualmente se dicte con
la intervención de dicho magistrado.-
FDO.:
AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ANTONIO BOGGIANO - JUAN CARLOS MAQUEDA.-
Buenos
Aires, 5 de marzo de 2003.-
Autos
y Vistos; Considerando:
1°)
Que la Provincia de San Luis interpone la presente acción
de amparo sobre la base de lo dispuesto en el art. 43 de la
Constitución Nacional contra el Poder Ejecutivo Nacional,
el Banco de la Nación Argentina, y el Banco Central de la
República Argentina como entidad responsable del pago de los
plazos fijos de los que es titular el Estado provincial. Persigue
por esta vía que se declare la inconstitucionalidad de los
arts. 2 y 12 del decreto 214/02, del decreto 1570/01, del
decreto 320/02, y que se disponga que el Banco Central o el
Banco de la Nación Argentina le entreguen a la provincia dólares
billetes de los plazos fijos que individualiza, o su equivalente
en pesos según el valor de la moneda estadounidense en el
mercado libre de cambios al tipo vendedor del día anterior
al vencimiento de la obligación. A esos efectos indica que
las normas que regulan la cuestión afectan garantías de jerarquía
constitucional y que impiden reconocer validez al "corralito
financiero" y a la pesificación compulsiva en tanto no
tienen cabida dentro del "estándar" de una restricción
razonable de los derechos. Afirma que las disposiciones que
impugna destruyen y confiscan su derecho de propiedad reconocido
en el art. 17 de la Constitución Nacional y, también, en el
art. 21 del Pacto de San José de Costa Rica que determina
que toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes
y que no puede ser privada de ellos, excepto de mediar el
pago de una indemnización justa, y apoyada esa privación en
razones de utilidad pública o interés social en los casos
y formas establecidos en las leyes.-
En
ese orden de ideas también sostiene que exigirle a la provincia
que soporte la pesificación compulsiva agravia de manera indudable
la "sustantividad" del derecho de propiedad. Al
efecto arguye que al derogarse la convertibilidad la obligación
de devolver los depósitos en dólares deja de ser una obligación
de dar sumas de dinero para convertirse en una obligación
de dar cosas. De tal manera, indica, el interés del ahorrista
sólo se satisface "cuando se le reintegra la cantidad
de dólares estadounidenses (cosas, ya no moneda convertible)
que tenía depositado. O si se quiere, y ante una eventual
falta de dólares en el mercado, dicho interés quedaría satisfecho
por la cantidad necesaria de pesos...para adquirir los dólares
depositados, conforme la cotización que arroje el mercado
cambiario libre...pagarle a la Provincia $ 1,40 por cada dólar
constituye un agravio a la sustantividad del derecho, toda
vez que el valor de la moneda supera en el mercado libre los
$ 2".-
2°)
Que la actora remarca que si esta afectación puede ser planteada
por cualquier clase de ahorrista, tanto o más digno de protección
es el derecho del Estado provincial de que se proteja su patrimonio
destinado a la satisfacción de necesidades públicas. Expone
asimismo que negarle a las autoridades de un gobierno provincial
que disponga de los fondos que el respectivo Estado depositó
en plazos fijos en dólares en el Banco de la Nación Argentina,
cuando la causa de esa indisponibilidad es una norma del Estado
Nacional, implica por parte de este último un contundente
incumplimiento a su mandato constitucional de garantizar el
sistema federal. Esa garantía revela la necesidad de cumplir
con dos aspectos, uno, proveer al desarrollo económico y el
bienestar de los estados provinciales, el otro abstenerse
de incurrir en hechos, actos u omisiones que perturben o impidan
su desarrollo. Según manifiesta ello es lo que sucede en el
caso, porque además de no cumplirse con la remisión oportuna
de los fondos de coparticipación, el Estado Nacional ha adoptado
medidas que le impiden a la Provincia de San Luis subvenir
a las necesidades de su gobierno al no poder disponer de los
recursos que posee depositados en los plazos fijos en cuestión.
De tal manera las medidas adoptadas resultan repugnantes también
a los arts. 1, 5 y 121 de la Constitución Nacional, y a los
principios generales que determinan la inalienabilidad, imprescriptibilidad,
e inembargabilidad de los bienes del dominio estatal. Considera
que tan públicos son los bienes cuya devolución requiere,
como los que tenían depositados los estados extranjeros que
fueron excluidos del "corralito y la pesificación"
según la Comunicación A 3467 del Banco Central de la República
Argentina del 8 de febrero de 2002.-
3°)
Que sobre la base de todo lo expuesto y la necesidad de disponer
de modo inmediato de los fondos públicos retenidos, solicita
que se dicte una medida precautoria que ordene al Banco de
la Nación Argentina la entrega inmediata de los dólares estadounidenses
depositados al vencimiento de cada uno de los plazos fijos
existentes y detallados en el escrito inicial. De no admitirse
el pedido afirma que la provincia deberá paralizar toda la
obra pública, con el consecuente despido de 15.000 personas,
y disponer rescisiones de contrato que se traducirán en acciones
de daños y perjuicios contra el Estado provincial.-
4°)
Que a fs. 147 y a fin de ampliar los fundamentos de su pretensión
el Estado provincial acompaña el informe elaborado por su
ministro de economía del que surge cómo se han ido integrando
históricamente las sumas cuya restitución persigue por medio
de este expediente, y a esos efectos indica que fueron acumuladas
durante los años 1996, 1997, 1998, 1999 y 2000 y que las cuentas
correspondientes a cada ejercicio fueron aprobadas por la
legislatura local.-
5°)
Que a fs. 150 se declaró la competencia de este Tribunal para
intervenir en el reclamo por vía de su instancia originaria
prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional, y se
citó a una audiencia a la gobernadora de la provincia, al
ministro de economía de la Nación Argentina, al Procurador
del Tesoro de la Nación y al presidente del Banco Central
de la República Argentina. Da cuenta de su realización el
acta obrante a fs. 160; oportunidad en la que esta Corte,
frente a las delicadas cuestiones sometidas a la decisión
del Tribunal fijó una nueva audiencia para acercar a las partes
en los puntos de conflicto. El resultado negativo de la primera
surge de la desgrabación del acto obrante a fs. 169/177 de
este proceso. Idéntico resultado tuvo la segunda, tal como
surge de fs. 178 y de la desgrabación de la audiencia obrante
a fs. 179/182.-
6°)
Que, sin perjuicio de la etapa conciliatoria abierta por el
Tribunal en el expediente, a fs. 186 y como consecuencia del
requerimiento formulado por la Provincia de San Luis se ordenó
al Banco Central de la República Argentina, al Poder Ejecutivo
Nacional y al Banco de la Nación Argentina que presentaran
un informe circunstanciado acerca de los antecedentes y fundamentos
de las medidas impugnadas de conformidad con la previsión
contenida en el art. 8 de la ley 16.986. Ello trajo aparejado
las contestaciones al requerimiento de informes obrantes a
fs. 206/224, 235/285 y 306/347, respectivamente.-
7°)
Que es preciso indicar que la Corte, en el ámbito de la propuesta
conciliatoria en la que estaba ocupada, consideró conveniente
oír a las asociaciones bancarias involucradas viabilizando
así la intención de esas entidades de no mantenerse ajenas
a un conflicto generalizado que ya había sido expresada en
la causa M.12 XXXVIII "Ministerio de Economía y Banco
Central de la República Argentina s/ apelación contra medidas
cautelares". En consecuencia citó a una nueva audiencia
y convocó a la Asociación de Bancos Argentinos -ABA-, a la
Asociación de Bancos Públicos y Privados de la República Argentina
-ABAPRA- y a las partes en este proceso para que concurrieran
a ese acto (fs. 191). Dan cuenta de su realización, de las
diversas presentaciones efectuadas y de las posturas sostenidas
por los intervinientes, las constancias que obran agregadas
a fs. 350, 352/383, 385/428, 430 y 441/451, la desgrabación
de la audiencia.-
8°)
Que las piezas obrantes a fs. 432 y 433 revelan las propuestas
formuladas por la Corte, que merecieron la respuesta de la
Provincia de San Luis obrante a fs. 459/460, y las del Estado
Nacional de fs. 465/466 y 468.-
Las
dos últimas importaron el rechazo de las distintas alternativas
de conciliación y la invocación del decreto 905/02, por medio
del cual el Poder Ejecutivo Nacional con el propósito de "reconstituir
los saldos transaccionales a un nivel compatible con la liquidez
existente y un programa monetario sostenible y otorgar a los
ahorristas un instrumento de ahorro que les permita preservar
el valor de sus depósitos originales y acceder a una renta"
(ver considerando 9° del decreto), les otorgó a los titulares
de depósitos constituidos en moneda extranjera en entidades
financieras, que fueron convertidos a pesos según lo dispuesto
en el decreto 214/02, la "opción" de recibir "Bonos
del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses libor 2012".-
Cabe señalar que la actora con anterioridad a esas presentaciones
y en forma inmediata al dictado del decreto referido planteo
su inconstitucionalidad (ver fs. 460/463).-
9°)
Que un párrafo aparte exige la presentación del Estado provincial
por medio de la cual contestó la proposición conciliatoria
de este Tribunal (ver fs. 459/460 ya referidas), ya que aporta
a las cuestiones sometidas a la decisión del Tribunal dos
elementos de juicio que no podrán ser soslayados. Uno, que
el quantum de la pretensión inicial se ha modificado, pues
desde el inicio del proceso hasta esa oportunidad -30 de mayo
de 2002- la provincia ha retirado fondos, y mantiene el reclamo
por la diferencia ya sea en dólares estadounidenses o su valor
en pesos al cambio correspondiente al día en que se pague
la deuda. El otro, que ofrece que la diferencia adeudada entre
la llamada pesificación y el valor del dólar billete en el
mercado libre sea reprogramada en la forma que allí indica.-
10)
Que de conformidad con la previsión contenida en el art. 163
inc. 3° del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación
corresponde efectuar la relación sucinta de las cuestiones
introducidas por el Estado Nacional al evacuar los informes
requeridos sobre la base de la previsión contenida en el art.
8° de la ley 16.986, presentaciones ya citadas en el considerando
6° precedente. Ello así, a pesar de que las razones que el
Estado Nacional invoca para sustentar el dictado de las normas
cuya constitucionalidad ha sido puesta en tela de juicio en
este proceso son de conocimiento general.-
11)
Que los fundamentos para defender el plexo normativo consisten
sustancialmente en: a) la provincia se encuentra excluida
de la reprogramación relativa a la devolución de las imposiciones
bancarias; b) las cuestiones de emergencia que determinaron
el dictado de las normas y que son el fundamento de legitimidad
del plexo normativo que se debe examinar; c) la presunción
de legitimidad de los decretos de necesidad y urgencia; d)
la modificación de las circunstancias jurídicas y fácticas
posteriores al pronunciamiento de esta Corte en el conocido
caso "Smith"; e) la no vulneración de derecho patrimonial
alguno sino su reglamentación en virtud de la situación de
crisis y necesidad pública existente; f) la irrelevancia,
a los efectos de la decisión de este caso, de las disposiciones
contenidas en la ley 25.466, dado que, según sostiene, dicha
normativa no puede crear una situación inmutable al dictado
de leyes de emergencia; g) la necesidad de evitar corridas
bancarias; h) el poder de policía del Estado para tomar medidas
excepcionales; i) la convalidación por parte de la Suprema
Corte de los Estados Unidos de Norteamérica de leyes de emergencia
en materia hipotecaria y la necesidad de responder a situaciones
particulares con decisiones particulares; j) la razonabilidad
de las medidas adoptadas por el Poder Ejecutivo Nacional;
k) las situaciones que llevaron a la peor crisis de la historia
argentina en los últimos cien años; l) la iliquidez del sistema
financiero que impide responder en forma inmediata a la devolución
de los depósitos.-
12)
Que si bien es cierto que la vía excepcional del amparo, en
principio, no sustituye las instancias ordinarias judiciales
para traer cualquier cuestión litigiosa a conocimiento de
la Corte, no lo es menos que siempre que aparezca de un modo
claro y manifiesto el daño grave e irreparable que se causaría
remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios,
administrativos o judiciales, corresponderá que los jueces
restablezcan de inmediato el derecho restringido por la rápida
vía del recurso de amparo (Fallos: 280:228; 294:152; 299:417;
303:811; 307:444; 308: 155; 311:208, entre otros), a fin de
que el curso de los procedimientos ordinarios no torne abstracta
o tardía la efectividad de las garantías constitucionales
(Fallos: 323:2519, considerando 5°), circunstancias que se
configuran en el caso.-
En
efecto, el planteo formulado por la amparista se reduce a
la confrontación entre el marco normativo bajo el cual se
efectuó el depósito en moneda extranjera y el que impugna
por esta vía, que somete a condiciones sustancialmente diferentes
a su restitución, con severa lesión del derecho constitucional
de propiedad. La incidencia patrimonial de los actos calificados
como ilegítimos, se traduce -según la amparista- en el evidente
apartamiento entre el valor consignado en el título en la
moneda de origen -conforme la cotización que diariamente se
publica en la prensa, aun en la no especializada- y el que
se pretende restituir por aplicación de las normas cuestionadas.
La concreta comprobación del grado de esa afectación no resulta
-en este estado- determinante para la admisión de la vía intentada,
pues esas alteraciones económicas sólo son posibles dentro
del marco normativo cuya incompatibilidad con la Ley Fundamental
constituye la sustancia del planteo, sin que sea relevante
la eventual confiscatoriedad de la afectación para juzgar
la validez constitucional de las normas cuestionadas (conf.
T.348 XXXVIII "Tobar, Leónidas c/ E.N. M° Defensa -Contaduría
General del Ejército- Ley 25.453 s/ amparo -Ley 16.986",
sentencia del 22 de agosto de 2002).-
13)
Que cabe señalar que en el transcurso del proceso, han sido
dictadas diversas normas sobre la materia objeto de esta litis
por lo que, de conformidad con reiterada doctrina de esta
Corte, su decisión deberá atender también a las modificaciones
introducidas por esos preceptos en tanto configuran circunstancias
sobrevinientes de las que no es posible prescindir (Fallos:
308:1489; 312:555; 315:123, entre muchos otros).-
14)
Que el decreto 1570/01, en su art. 2°, inc. a, prohibió "los
retiros en efectivo que superen los pesos doscientos cincuenta
($ 250) o dólares estadounidenses doscientos cincuenta (u$s
250), por semana, por parte del titular, o de los titulares
que actúen en forma conjunta o indistinta, del total de sus
cuentas en cada entidad financiera". El actor, en los
autos principales, planteó la inconstitucionalidad de dicha
norma por cuanto le impedía disponer de la totalidad de los
depósitos de los cuales es titular por ser contraria al art.
17 de la Constitución Nacional y a la ley 25.466 de intangibilidad
de los depósitos. La circunstancia de que en el sub lite el
titular de los fondos aún no haya visto satisfecha su pretensión
(extremo que se verifica mediante la compulsa de los autos
principales) pone de manifiesto la diferencia entre el sustrato
fáctico de la presente y el de la causa "Banco de la
Ciudad de Buenos Aires s/ solicita se declare estado de emergencia
económica", Fallos: 324:4520, lo que habilita pues, un
tratamiento diverso.-
15)
Que, con posterioridad, la ley 25.557, sancionada el 20 de
diciembre de 2001 y promulgada el 6 de enero de 2002, estableció
en su art. 3° que las disposiciones de su normativa no implicaban
ratificación ni expresa ni tácita de los decretos 1570/01
y 1606/01.-
A su turno, el 6 de enero de 2002 fue sancionada y promulgada
parcialmente la ley 25.561 de Emergencia Pública y Reforma
del Régimen Cambiario que tácitamente ratificó el decreto
1570/01 (arts. 6, 7 y 15). Dicha norma, en su art. 1°, declaró
"con arreglo a lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución
Nacional, la emergencia pública en materia social, económica,
administrativa, financiera y cambiaria, delegando al Poder
Ejecutivo Nacional las facultades comprendidas en la presente
ley, hasta el 10 de diciembre de 2003, con arreglo a las bases
que se especifican seguidamente: 1) proceder al reordenamiento
del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios,
2) reactivar el funcionamiento de la economía y mejorar el
nivel de empleo y de distribución de ingresos, con acento
en un programa de desarrollo de las economías regionales,
3) crear condiciones para el crecimiento económico sustentable
y compatible con la reestructuración de la deuda pública,
4) reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso
de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido
en el art. 2°".-
De
las diversas disposiciones de la ley, se desprende que la
delegación normativa conferida al Poder Ejecutivo, ha quedado
circunscripta a "establecer el sistema que determinará
la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras
y dictar regulaciones cambiarias" (art. 2°), a reestructurar
"las deudas con el sector financiero" (art. 6°,
segundo párrafo), "establecer medidas compensatorias
que eviten desequilibrios en las entidades financieras"
(art. 6°, párrafo tercero) y disponer "las medidas tendientes
a preservar el capital perteneciente a los ahorristas"
(art. 6°, párrafo 5°).-
16)
Que, posteriormente, el decreto 71/2002, reglamentario del
régimen cambiario establecido por la ley 25.561 facultó, en
su art. 5°, al Ministerio de Economía a reglamentar la oportunidad
y modo de disposición por sus titulares de los depósitos en
pesos o en divisas extranjeras; pauta modificada a su vez
por el decreto 141/02 en cuanto a la devolución de saldos
en monedas extranjeras.-
Sobre la base de las atribuciones conferidas en la normativa
recientemente indicada, el Ministerio de Economía dictó la
resolución 18/2002, del 17 de enero de 2002, la cual ha sido
reformada por la 23, del 21 de enero de 2002, actualmente
vigente, que en su anexo, establece, en cuanto aquí interesa,
un cronograma de vencimientos reprogramados de los depósitos
existentes en el sistema bancario a la fecha de su entrada
en vigencia, bajo el régimen del decreto 1570/01, en el que
se mantiene la indisponibilidad de dichos fondos.-
17)
Que el examen de la validez constitucional del plexo normativo
hasta aquí enunciado ha sido objeto de pronunciamiento por
esta Corte en la causa "Banco de Galicia y Buenos Aires
s/ solicita intervención urgente en autos: 'Smith, Carlos
Antonio c/ Poder Ejecutivo Nacional o Estado Nacional'"
(Fallos: 325:28), y voto concurrente del juez Fayt, cuyos
fundamentos no han sido rebatidos por elementos de juicio
idóneos para alterar las conclusiones a que allí se ha arribado,
por lo que corresponde estar a la declaración de inconstitucionalidad
decidida en dicho precedente al que cabe remitir, en lo pertinente,
brevitatis causæ.-
Cabe añadir, en cuanto a las nuevas opciones previstas en
el plexo normativo cuestionado, que la actora ha mantenido
su pretensión de recuperar el depósito en la moneda de origen.
Desde tal perspectiva, dichas opciones carecen de virtualidad,
ya que consisten en aceptar una o más alternativas dentro
de un sistema legal que la actora rechaza en su totalidad.-
18)
Que, con posterioridad al dictado del fallo mencionado supra,
el 4 de febrero de 2002, el Poder Ejecutivo Nacional dictó
el decreto 214/02 que, en su art. 1° dispuso: "A partir
de la fecha del presente decreto quedan transformadas a PESOS
todas las obligaciones de dar sumas de dinero, de cualquier
causa u origen -judiciales o extrajudiciales- expresadas en
DÓLARES ESTADOUNIDENSES, u otras monedas extranjeras existentes
a la sanción de la Ley N° 25.561 y que no se encontrasen ya
convertidas a PESOS". Asimismo, el art. 2°, estableció:
"Todos los depósitos en DÓLARES ESTADOUNIDENSES u otras
monedas extranjeras existentes en el sistema financiero, serán
convertidos a PESOS a razón de PESOS UNO CON CUARENTA CENTAVOS
($ 1,40) por cada DÓLAR ESTADOUNIDENSE, o su equivalente en
otra moneda extranjera. La entidad financiera cumplirá con
su obligación devolviendo PESOS a la relación indicada".
El art. 4°, por su parte, determinó que "a los depósitos
y a las deudas referidos, respectivamente, en los artículos
2°, 3°, 8° y 11 del presente decreto, se les aplicará un Coeficiente
de Estabilización de Referencia, el que será publicado por
el BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA...". En el
art. 5°, se estableció que lo dispuesto en el artículo precedente
no derogaba lo establecido por los arts. 7° y 10 de la ley
23.928 -convertibilidad- en la redacción establecida por el
art. 4° de la ley 25.561 y prohibió la indexación de las obligaciones
de cualquier naturaleza u origen con posterioridad a la sanción
de la ley 25.561. A su turno el art. 9° del decreto 214/02
dispuso -para depósitos de hasta U$S 30.000- "la emisión
de un Bono en DÓLARES ESTADOUNIDENSES, con cargo a los fondos
del Tesoro Nacional, por el que podrán optar los depositantes
en el sistema financiero, a los que se refiere el artículo
2° del presente, en sustitución de la devolución de sus depósitos".-
19)
Que, como complemento de estas medidas, el 8 de febrero de
2002 el Poder Ejecutivo dictó el decreto 260/02 por el cual
se creó un mercado único y libre de cambios en el que se cursarían
todas las operaciones en divisas extranjeras (art. 1°).-
El decreto 214/02 fue posteriormente modificado por los decretos
320/02 (del 15 de febrero de 2002), 410/02 (del 1° de marzo
de 2002), 471/02 (del 8 de marzo de 2002), 494/02 (del 12
de marzo de 2002); 704/02 (del 30 de abril de 2002), 762/02
(del 6 de mayo de 2002), 905/02 (del 31 de mayo de 2002),
992/02 (del 11 de junio de 2002) y 1836/02 (16 de septiembre
de 2002) dispositivos que, a su vez, han sido reglamentados
por numerosas resoluciones del Ministerio de Economía y Comunicaciones
del Banco Central de la República Argentina.-
20)
Que ha de puntualizarse, en primer término, que se encuentra
en debate la constitucionalidad de un aspecto del complejo
régimen jurídico que modificó sustancialmente la política
monetaria seguida por el Estado durante varios años, parte
del cual fue objeto de examen por este Tribunal en la causa
"Smith" citada.-
Aunque en el sub lite no se cuestiona la totalidad del nuevo
sistema legal vigente, sino aquellas normas que regulan la
restitución de los depósitos bancarios, no puede obviarse
que esas disposiciones forman parte de un plexo dispositivo
de vasto alcance. Desde esa perspectiva, resulta evidente
que compete a la decisión de los poderes políticos del Estado
la formulación de esas líneas gubernamentales y que a este
Tribunal sólo le cabe confrontar el ajuste de tales normas
con la Constitución Nacional, sin que de ese control resulte
valoración de dichas políticas ni -menos aún- adopción de
medidas sustitutivas o complementarias del accionar de las
otras ramas del gobierno.-
Tampoco
cabe responsabilizar a los depositantes por una política económica
y financiera concebida y ejecutada por el poder público estatal.
Decisiones de esa índole frecuentemente benefician a un sector
de la población, pero son de incidencia neutra o negativa
para otro, pues es difícilmente concebible que una línea gubernamental
satisfaga los intereses de todos los habitantes del país (Alexander
Hamilton, James Madison, y Jon Jay, The Federalist, N° 10,
pág. 11, Penguin Books, New York, 1987). La clave del sistema
representativo consiste, principalmente, en armonizar las
necesidades generales con la escasez de los recursos disponibles,
lo que hace, esencialmente, a las funciones del Congreso Nacional.
No cabe juzgar, por consiguiente, a quienes se acogieron a
un sistema legal vigente durante aproximadamente diez años
y celebraron operaciones comerciales y financieras dentro
de él, sino determinar si el abrupto cambio de esa política
estatal se efectuó dentro de los márgenes constitucionalmente
aceptables para la validez de tales decisiones y, en caso
de que ello no ocurriese, resolver la controversia de modo
compatible con el marco jurídico en que aquélla se configura
y la crisis en que se inserta.-
En tal sentido, resulta excesiva toda consideración que refiera
a meras variables económicas la solución del litigio, ya que
mientras el Estado Nacional mantuvo vigente la paridad del
peso con el dólar, fue lícito que se constituyeran depósitos
bancarios en una u otra moneda, tuviesen o no los billetes
de la divisa extranjera, pues las operaciones de conversión
de moneda son propias de toda transacción bancaria, al valor
que resulte del mercado o de las decisiones estatales que
rigen el punto. El abandono de esa política por parte del
poder público y las consecuencias que esa decisión proyecta
en las relaciones jurídicas, del modo con que fue adoptada,
es lo que motiva los miles de litigios similares al presente
y lo que exige el examen del nuevo plexo normativo en orden
a su correspondencia con la Ley Fundamental.-
Cabe
señalar que cada ahorrista, al imponer su plazo fijo, pudo
optar por efectuar una operación de cambio, retirando los
dólares a fin de atesorarlos o depositarlos a plazo fijo,
para desvirtuar la tesis de que aquéllos concretaban operaciones
meramente ficticias. El argumento de que los dólares eran
ficticios no puede utilizarse para favorecer al banco en la
relación jurídica sub examine: si el banco efectivamente carecía
de los dólares correspondientes a la operación para afrontar
su pago, la responsabilidad por las consecuencias de esta
circunstancia debe recaer sobre éste, no sobre el depositante,
ajeno a la realidad interna de la institución (art. 902, Código
Civil).-
21)
Que el rasgo más saliente del sistema sub examine es la notoria
asimetría en el tratamiento de las situaciones que regula,
lo cual -a su vez- torna inequitativo dar aquí una solución
jurídica homogénea y uniforme a todas las hipótesis abarcadas
por la norma. Por ello, todo lo que aquí se considere y decida
quedará circunscripto exclusivamente a la situación planteada
en este pleito, en el que se encuentra en juego la validez
del art. 2° del decreto 214/02, sin que sus efectos puedan
proyectarse, sin más, a los otros supuestos cuyas particularidades
serán examinadas por este Tribunal en la medida en que arriben
a sus estrados, para resolver conforme corresponda en cada
caso. Ello es así pues, de lo contrario, se correría el riesgo
de provocar respuestas inicuas, que solo contribuirían a ahondar
aún más la desorientación provocada tanto por la deficiente
técnica legislativa que se vislumbra en las disposiciones
bajo examen, las cuales han generado una profusión de normas
sobre la materia que, más que propender a la fijación de pautas
claras, han provocado un inédito y prolongado estado de incertidumbre
(conf. considerando 9° de la causa "Smith", ya citada),
que aún no ha sido disipado.-
22)
Que, en el mismo orden de consideraciones, es menester señalar
que la decisión que aquí se adopta carecerá de virtualidad
en el supuesto de que la situación jurídica de la depositante
se modificase o consolidase en virtud de la normativa cuestionada.
Ello es así pues, si se configurase alguna de esas hipótesis,
resultaría de aplicación la doctrina de este Tribunal según
la cual el sometimiento voluntario y sin reserva expresa a
un régimen jurídico, obsta a su ulterior impugnación con base
constitucional toda vez que no puede ejercerse una pretensión
judicial manifiestamente contradictoria e incompatible con
una anterior conducta deliberada, jurídicamente relevante
y plenamente eficaz (confr. Fallos: 255:216; 279:350; 290:216;
297:236; 310:1623, 2117; 311:1695 y 1880; 316:1802; 317:524,
entre muchísimos otros; así como las previsiones de los arts.
724, 725 y concordantes del Código Civil y 17 de la Constitución
Nacional).-
23)
Que la norma impugnada en el caso, ha sido dictada con base
en la situación de emergencia declarada por la ley 25.561.
En relación con el fundamento de las normas de emergencia
y sus condiciones de validez esta Corte ha tenido oportunidad
de expedirse recientemente en el ya referido caso "Smith"
(Fallos: 325:28) y en la causa T.348.XXXVIII "Tobar,
Leónidas c/ E.N. M° Defensa -Contaduría General del Ejército-
Ley 25.453 s/ amparo ley 16.986" (sentencia del 22 de
agosto de 2002), lo que exime de reiterar aquí los conceptos
allí vertidos. Sin perjuicio de ello, no es ocioso recordar,
como lo ha puntualizado desde antaño el Tribunal, que la restricción
que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales
debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no
una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido
por sentencia o contrato (Fallos: 243:467; 323: 1566, entre
muchos otros). De ahí que los mecanismos ideados para superar
la emergencia están sujetos a un límite y éste es su razonabilidad,
con la consiguiente imposibilidad de alterar o desvirtuar
en su significación económica el derecho de los particulares
(confr. causa "Smith"); y no es dudoso que condicionar
o limitar ese derecho afecta a la intangibilidad del patrimonio
y obsta al propósito de afianzar la justicia.-
24)
Que esta Corte ha justificado la adopción jurídica de remedios
extraordinarios cuyo rasgo fundamental es la limitación temporal
y razonable del ejercicio de los derechos (Fallos: 172:21;
238:76; 243:449 y 467; 264:344 y 269:416). Y aun cuando se
admitan restricciones como respuesta a la crisis que se intenta
paliar, aquellas deben necesariamente reconocer el vallado
de la justicia y la equidad por lo que los medios elegidos
no pueden desvirtuar la esencia de las relaciones jurídicas
establecidas bajo un régimen anterior.-
25)
Que el ejercicio del control de constitucionalidad con relación
al decreto 214/02 exige examinar, en primer término, si la
norma fue dictada dentro del ámbito de las facultades que
le competen al Poder Ejecutivo Nacional. En efecto, decidir
"...si un asunto ha sido, en alguna medida, conferido
a otro poder del Estado, o si la acción de ese poder excede
las facultades que le han sido otorgadas, es en si mismo un
delicado ejercicio de interpretación constitucional y una
responsabilidad de esta Corte como último intérprete de la
Constitución" ("Baker v. Carr", 369 U.S. 186,
82 S.Ct. 691, 7 L. Ed. 2d. 663, 1962).-
De
tal modo, la facultad de revisión judicial encuentra su límite
en el ejercicio regular de las funciones privativas de los
poderes políticos del Estado, pues la función jurisdiccional
no alcanza al modo del ejercicio de tales atribuciones, en
cuanto de otra manera se haría manifiesta la invasión del
ámbito de las facultades propias de las otras autoridades
de la Nación (Fallos: 254:43; 321:1252, entre otros).-
26)
Que debe tenerse en cuenta que en los considerandos del decreto
214/02 se invoca la situación de emergencia declarada por
la ley 25.561, no obstante lo cual el último párrafo de ese
texto expresa que las medidas se adoptan "en uso de las
facultades conferidas por el artículo 99, inciso 3 de la Constitución
Nacional".-
La simultánea apelación a dos fuentes disímiles para el ejercicio
de tales atribuciones impone determinar si éstas son compatibles
y, en su caso, cuál es su respectivo ámbito de aplicación.-
27)
Que la ley 25.561, en su art. 1° declaró, "con arreglo
a lo dispuesto en el artículo 76 de la Constitución Nacional,
la emergencia pública, en materia social, económica, administrativa,
financiera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo Nacional
las facultades comprendidas en la presente ley, hasta el 10
de diciembre de 2003, con arreglo a las bases que se especifican
seguidamente", las que fueron indicadas a continuación
en cuatro incisos.-
Conforme
dicho marco legislativo, el Poder Ejecutivo Nacional quedó
sujeto a múltiples limitaciones en el ejercicio de las facultades
delegadas, ya que el Congreso de la Nación fijó el ámbito
de la emergencia en que serían ejercidas (materia social,
económica, administrativa, financiera y cambiaria), su duración
temporal (hasta el 10 de diciembre de 2003) y los cometidos
a satisfacer mediante su cumplimiento (reordenamiento del
sistema financiero, bancario y cambiario; reactivación de
la economía, mejoramiento del nivel de empleo y de distribución
de ingresos; condiciones para el crecimiento económico sustentable,
compatible con la reestructuración de la deuda pública; reestructuración
de las obligaciones en curso de ejecución, afectadas por el
nuevo régimen cambiario).-
28)
Que en los considerandos del decreto 214/02, después de mencionar
la emergencia declarada por la ley citada, el Poder Ejecutivo
puso de manifiesto la necesidad de preservar determinados
ámbitos dentro de ese contexto, especialmente en lo relativo
a la paulatina normalización del sistema financiero y de la
actividad económica. Para ello, estimó ineludible mantener
las restricciones a la disposición de fondos, evitar la concurrencia
masiva de los ahorristas a los tribunales y -entre otras medidas-
aumentar y reforzar las atribuciones del Banco Central.-
En el marco descripto, resulta claro que el Poder Ejecutivo
ponderó diversas fases de la crisis y varias alternativas
para su superación, pero es también evidente que no invocó
una nueva situación de emergencia, diferente de la reconocida
y declarada por el Congreso en la ley 25.561 y sobreviniente
a la situación fáctica allí contemplada.-
29)
Que es inherente a los complejos fenómenos sociales y económicos
que caracterizan la emergencia, la movilidad y alteración
de su configuración, que podrá conducir a su agravamiento
-quizás temporario- o a sentar las bases para su solución.-
Esas
contingencias no modifican su sustancia, en tanto no cambie
el contexto que le dio origen o se combinen con él factores
extraños que la desdibujen o modifiquen de modo sustancial.
Ello no ha ocurrido en el sub lite y en los considerandos
del decreto 214/02, el Poder Ejecutivo no invocó ninguna circunstancia
ajena a la situación contemplada por el Congreso al dictar
la ley 25.561.-
En tales condiciones, ha de concluirse que, más allá de la
pertinencia de acudir a las facultades previstas en el art.
99 inc. 3° de la Constitución Nacional para dictar las medidas
cuya constitucionalidad se examina, el Poder Ejecutivo no
ha ejercido sus atribuciones fuera del ámbito de la emergencia
declarada por el Congreso Nacional.-
Por ende, las limitaciones establecidas en el art. 1° de la
ley 25.561 resultan aplicables a su desempeño y, en consecuencia,
también las pautas a las que el Poder Legislativo sometió
la delegación de sus facultades, tal como lo establece el
art. 76 de la Ley Fundamental.-
30)
Que una solución contraria a la indicada, importaría admitir
una nueva y sobreabundante declaración y regulación de emergencia,
superpuesta a la declarada por el Congreso y carente de utilidad,
salvo que constituyese un arbitrio para eludir el marco fijado
por la delegación de sus facultades legislativas, lo que no
resulta admisible.-
En resumen, conceptualmente resulta concebible tanto que el
Congreso delegue sus facultades legislativas frente a la emergencia
(art. 76 de la Constitución Nacional), como que el Poder Ejecutivo
las ejerza por sí, en el marco reglado por el art. 99 inc.
3° de la Ley Fundamental.-
Pero lo que no es procedente es que, frente a una delegación
-como la efectuada por el Congreso en la ley 25.561-, el Poder
Ejecutivo ejerza facultades excepcionales, concebidas para
ser desempeñadas en defecto de la actuación del Poder Legislativo
y no en forma concurrente con él.-
La
delegación que la Constitución permite, exige que sea ejercida
"dentro de las bases...que el Congreso establezca"
(art. 76). La sanción de la ley 25.561 que declara la emergencia
y delega facultades para lograr superarla, es suficiente evidencia
de que no concurre la hipótesis que habilita el mecanismo
establecido en el art. 99 inc. 3° de la Ley Fundamental, en
tanto el Poder Ejecutivo no aludió a una diferente configuración
fáctica que lo autorizase a ingresar en ese marco constitucional.-
31)
Que se ratifica lo expuesto si se advierte que el Congreso
Nacional siguió legislando dentro del marco de la misma emergencia
declarada en la ley 25.561, tal como lo revela la sanción
de las leyes 25.563, 25.587 y 25.589, que exhiben una continuidad
en las decisiones políticas adoptadas por el Poder Legislativo,
en pleno ejercicio de sus potestades.-
32)
Que, bajo esa óptica, corresponde verificar la regularidad
en el ejercicio de las facultades delegadas en favor del Poder
Ejecutivo, confrontando el ajuste de las decisiones impugnadas
con las bases establecidas por el Congreso de la Nación, como
lo impone la Constitución Nacional.-
El art. 6° de la ley 25.561 constituye el centro normativo
de esas bases de la delegación y textualmente establece que:
"El Poder Ejecutivo Nacional dispondrá las medidas tendientes
a preservar el capital perteneciente a los ahorristas que
hubieren realizado depósitos en entidades financieras a la
fecha de entrada en vigencia del decreto 1570/ 2001, reestructurando
las obligaciones originarias de modo compatible con la evolución
de la solvencia del sistema financiero. Esa protección comprenderá
a los depósitos efectuados en divisas extranjeras".-
Según
se advierte, el Congreso fijó una pauta precisa, que fue desatendida
por el Poder Ejecutivo Nacional al dictar el decreto 214/02.
El Poder Legislativo, conforme al texto legal, sólo lo había
habilitado a actuar para afrontar la crisis, con la limitación
de preservar el capital perteneciente a los ahorristas que
hubieren realizado depósitos en entidades financieras a la
fecha de entrada en vigencia del decreto 1570/01, operaciones
entre las que estaban expresamente incluidos los depósitos
realizados en moneda extranjera.-
33)
Que, al apartarse de ese marco, el Poder Ejecutivo excedió
los límites establecidos en los arts. 3, 4, 5, 6, 15, 19 y
21 de la ley 25.561, pues esas disposiciones no proporcionan
sustento legal para alterar el valor del capital depositado
en divisas, restituyendo en moneda de curso legal una cantidad
que no expresa su magnitud real. En todo caso, según dicha
normativa, existe la posibilidad de reprogramar las obligaciones
originarias de "modo compatible con la evolución de la
solvencia del sistema financiero" (art. 6, 5° párrafo,
ley citada).-
34)
Que cabe puntualizar al respecto que la legislación de referencia
sólo ha permitido la pesificación de las deudas "con"
el sistema financiero -y no "del" sistema financiero-
que se indican en forma taxativa en el segundo párrafo del
art. 6° de la ley 25.561. De tal modo, se han transformado
en pesos según una relación de cambio de un peso-un dólar,
los créditos hipotecarios, los de construcción, refacción
y ampliación de vivienda, los personales, los prendarios para
adquisición de automotores y los créditos de pequeñas y medianas
empresas; pero a la vez se ha establecido una importantísima
limitación, pues la reestructuración "solo" es posible
"en deudas con el sistema financiero cuyo importe en
origen no fuese superior a U$S 100.000".-
Esas disposiciones traducen la adopción de una política económica
selectiva respecto de quienes habían efectuado determinadas
operaciones bajo el régimen anterior, que no se refleja paralelamente
en el tratamiento de las deudas "del" sistema financiero
con los ahorristas.-
No cabe atribuir ese efecto a la simple autorización -incluida
en la misma norma legal- para adoptar "medidas compensatorias"
que eviten desequilibrios en las entidades financieras como
consecuencia de la pesificación antes dispuesta, como lo revela
la mención a la posible emisión de títulos del Gobierno Nacional
en moneda extranjera, garantizados. Antes bien, ello es indicativo
de una política destinada a incluir al Estado en la solución
de las decisiones adoptadas en materia de pesificación asimétrica,
y no de hacer recaer sobre el sector de los depositantes,
en principio ajeno en su causa y en sus efectos a esa disparidad,
el soporte económico de las consecuencias de la opción gubernamental.-
35)
Que cabe concluir, por lo expuesto, que en exceso de las facultades
delegadas por el Congreso, el Poder Ejecutivo Nacional transformó,
compulsiva y unilateralmente, la sustancia de los depósitos
bancarios efectuados en moneda extranjera, al disponer su
conversión a pesos, con apartamiento de lo dispuesto por la
ley 25.561 y con una relación entre la moneda nacional y las
divisas que no refleja el valor del capital originariamente
depositado.-
Esa
falta de concordancia entre la ley mencionada y los ulteriores
decretos del Poder Ejecutivo Nacional se patentiza aun más
cuando se advierte que dicha ley no había derogado, sino que
sólo había suspendido, la vigencia de la ley 25.466, en cuanto
disponía la intangibilidad de los depósitos, y únicamente
había autorizado el aplazamiento de los pagos que, según las
previsiones de los arts. 617 y 619 del Código Civil y de la
ley 25.466, debían hacerse en determinada moneda al 3 de diciembre
de 2001.-
36)
Que cabe recordar, asimismo, la doctrina de la Corte Suprema
de Estados Unidos en el caso "Perry v. United States"
(294 US 330), resuelto en el año 1935, durante la "Gran
depresión", cuando Estados Unidos abandonó el estándar
del oro como forma de determinar el valor de su moneda. La
referencia es obligada, porque se ha sostenido que este fallo
apoya la "pesificación", en la forma aquí legislada
por el decreto 214/02. No es así. En primer lugar, porque
al referirse a un título público, el deudor era el gobierno
de los Estados Unidos, lo que diferencia el caso sustancialmente
del presente. En segundo lugar, porque no autoriza al deudor
(el Tesoro estadounidense) a autoliberarse, como estado, del
compromiso asumido. En el caso, el actor, reclamaba al gobierno
de Estados Unidos, por un bono público que éste había emitido,
en razón de una cláusula que sostenía que el capital "es
pagadero en moneda de oro de los Estados Unidos del actual
estándar de valor". Reclamaba la diferencia en moneda
de curso legal por el monto mayor al valor nominal del bono,
a raíz de que el Congreso, mediante una resolución conjunta
de ambas cámaras, había derogado la cláusula oro en todas
las obligaciones, considerando que esas cláusulas "obstruían
la facultad del Congreso de fijar el valor de la moneda en
los Estados Unidos" (Joint Resolution of June 5, 1933,
ch. 48, 48 Stat. 112).-
Al resolver, la Corte norteamericana concluyó que la norma
cuestionada, que declaraba contrarias al orden público las
obligaciones con cláusulas oro del Estado con los particulares,
excedió los límites que el Congreso tenía en la materia. El
tribunal señaló "...Estados Unidos de América está tan
ligado por sus contratos como lo están los particulares. El
repudio de sus obligaciones equivale a la negativa de cumplir
con lo pactado, con la connotación negativa y el reproche
que ese término implica, del mismo modo que lo sería si el
incumplidor hubiera sido un estado, un municipio o un ciudadano
[...] Cuando Estados Unidos de América, con autoridad constitucional,
celebra contratos, tiene derechos e incurre en responsabilidades
similares a las de aquellos que son parte de dichos instrumentos
[...] el puntual cumplimiento de las obligaciones contractuales
es esencial para el mantenimiento del crédito de los deudores
tanto públicos como privados [...] La Constitución le da al
Congreso el poder de tomar dinero prestado sobre el crédito
de la Nación. Un poder no calificado, un poder vital para
el gobierno sobre el cual, en una situación extrema, su propia
existencia podría depender. La calidad vinculante de esa promesa
asumida por los Estados Unidos es de la esencia de la obligación
crediticia contraída. Teniendo el poder de autorizar la emisión
de obligaciones públicas para cancelar tales créditos, el
Congreso no ha sido investido con facultad para alterar o
destruir esas obligaciones...".-
Pese
a tan categóricos enunciados, el tribunal declaró que era
imposible fijar el resarcimiento al actor porque habiéndose
prohibido la comercialización de oro en todo el territorio
de los Estados Unidos, así como la importación del metal,
no podía mensurarse el daño sufrido por el actor, imposibilidad
derivada de la inexistencia de un valor de mercado del oro,
al estar fuera del comercio, prohibida su tenencia, negociación,
exportación e importación, no obstante lo cual se encargó
de señalar que "afirmar que el Congreso puede retirar
o ignorar la garantía es asumir que la Constitución la considera
una promesa vana: una garantía que no tiene otro soporte que
la voluntad o conveniencia del deudor".-
37)
Que, por otra parte, cabe poner de resalto que la llamada
"intangibilidad de los depósitos" sancionada por
la ley 25.466 no constituye un concepto reiterativo o sobreabundante
respecto de la protección constitucional al derecho de propiedad.
Ello, porque la enérgica redacción de dichas normas revela
innegablemente la existencia de una política económica dirigida
a captar depósitos, suscitando para lograr ese objetivo un
intenso grado de confianza que, en forma casi inmediata, el
poder público defraudó con el dictado de las normas aquí cuestionadas.
Aún así, es claramente perceptible en la ley 25.561 la continuidad
normativa de esa decisión política, dentro de los severos
márgenes de la crisis, y su abandono sólo se registra en las
normas cuya constitucionalidad aquí se debate.-
Resulta
una especulación inconducente aventurar si en ausencia de
esas disposiciones afirmatorias de la "intangibilidad"
de los depósitos, la solución del caso hubiese discurrido
por los mismos términos que los aquí examinados, ya que tales
normas fueron efectivamente dictadas y no puede obviarse su
aplicación al litigio planteado. En todo caso, conceptualmente
la "intangibilidad" se proyectó en el marco legislativo
después excedido por el Poder Ejecutivo Nacional, de modo
que no perdió su virtualidad para incidir en la solución del
caso.-
38)
Que, desde otra perspectiva, no cabe asimilar la situación
examinada en el sub lite, con la adopción de una política
cambiaria diferente de la anteriormente seguida por el Estado,
del modo acontecido años atrás con el abandono de la llamada
"tablita" o de similares -y reiterados- episodios
de la historia nacional. Debe advertirse que las normas en
juego no constituyen la fijación de un tipo de cambio para
determinada moneda extranjera, porque no se trata de una alteración
de orden general, sino que ésta presenta una incidencia diferente
para distintas relaciones jurídicas, lo que distingue sustancialmente
este caso del publicado en Fallos: 225:135, en especial página
151. En el precedente citado, la Corte Suprema dijo que "...como
la moneda es el común denominador de todos los valores económicos,
sería sustancialmente injusto que los jueces se hicieren cargo
de la consecuencia de sus oscilaciones [...] en los casos
sometidos a su decisión, mientras el fenómeno influye del
mismo modo, sin remedio posible para los particulares, en
la totalidad de la vida económica del país" (Fallos:
225:135).
Esa reforma sustancial en la política monetaria tuvo un fuerte
impacto en el cumplimiento de varias especies de obligaciones
pendientes. Pero, además, incidió en los aspectos más trascendentes
de la vida cotidiana de la población, que al verse impedida
de disponer de sus depósitos, debió paralizar múltiples aspectos
de su actividad habitual, reformular otros y adecuar su ritmo
al de los sucesivos cambios normativos que expresan esa política
estatal. En ese contexto, resulta evidente que lo que aquí
se debate no es la equidad de un nuevo tipo de cambio para
la moneda extranjera, sino la constitucionalidad de medidas
adoptadas por el poder público que alteran en forma sustancial
-y de modo diferenciado- las distintas relaciones jurídicas
establecidas entre partes, afectando gravemente el derecho
constitucional de propiedad y de igualdad ante la ley.
39) Que, en el orden de ideas precedentemente descripto, ha
de concluirse que el poder administrador, al margen de las
directivas establecidas por el Poder Legislativo (art. 6,
ley 25.561), desconoció -contra legem-, la sustancia de los
depósitos bancarios efectuados en moneda extranjera, al ordenar
su eventual -y postergada- restitución a un valor arbitrariamente
fijado por ese mismo poder estatal, como parte de un complejo
programa de "pesificación asimétrica" cuyo mérito
y eficacia no compete a este Tribunal ponderar, pero que se
proyecta, en el sub lite, como un grave agravio al derecho
constitucional de propiedad.
40) Que, desde esta perspectiva, el régimen puesto en tela
de juicio ha consagrado contra una ley del Congreso, una grave
lesión del derecho de propiedad, pues, como ha expresado Rafael
Bielsa, "...en nuestro sistema el legislador no es el
árbitro del derecho de propiedad: puede limitarlo, pero no
desnaturalizarlo...Puede fijar el contenido del derecho frente
a otros derechos, pero en todo está subordinado a la Constitución...El
interés colectivo nada tiene que ver, y menos imperar, sobre
las garantías constitucionales, y no se satisface con injusticias
sino con los ingresos fiscales o recursos financieros como
la Constitución lo dispone" (El Derecho de Propiedad
en la Constitución, La Ley, Tomo 92, págs. 77/93).
41) Que tanto lo precedentemente expuesto, como lo decidido
en la causa "Smith" derivan de la razonada aplicación
del art. 17 de la Constitución Nacional, en tanto dispone
que "La propiedad es inviolable y ningún habitante de
la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia
firme fundada en ley". Soslayar su vigencia, cualesquiera
sean las razones para enervar su recto contenido, importaría
retirar a la República del concierto de naciones civilizadas,
que contemplan el derecho de propiedad como uno de los pilares
del respeto a los derechos inherentes a la persona y que configura
una formidable base de impulso para el progreso de las naciones.
Si bien el Estado puede reglamentar el derecho de propiedad
(art. 28 Constitución Nacional), el ejercicio de esa facultad
no puede conducir a disminuir sustancial
Fallo sobre la Dolarización